Los 20.000 millones que recauda Hacienda por adelantado para financiarse gratis

Cada año, al finalizar la campaña de declaraciones del IRPF, la Agencia Tributaria informa de la cantidad de dinero que ha devuelto a los contribuyentes. Esta misma semana ha informado que ha devuelto ya más de 7.500 millones de euros a más de 11,5 millones de contribuyentes y todavía le quedan 3.500 millones por abonar. En total, casi el 70% de las declaraciones salen a devolver (este año ha sido el 68,6% de todas las presentadas), cifra que se repite año a año y que significa que la mayor parte de los contribuyentes adelantan a Hacienda una parte superior a la que les correspondería pagar.

Una situación más grave ocurre con el impuesto sobre sociedades. Las grandes empresas (que forman el grueso de la recaudación de este tributo) tienen un pago adelantado totalmente descorrelacionado con el impuesto final, lo que deriva en devoluciones de ingentes cantidades de impuestos cobrados por adelantado y que no devengan intereses para las empresas. En 2019 la Agencia Tributaria devolvió 11.000 millones de euros a las empresas cuando liquidó el tributo, lo que sumado al IRPF supera ampliamente los 20.000 millones de euros de impuestos cobrados de más cada año.

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Se trata de una fórmula silenciosa de gravamen que consiste en que el Estado se financia de forma gratuita gracias a algunos contribuyentes que soportan los intereses. El adelanto de impuestos, en el caso del IRPF, puede prolongarse durante dos años sin devengar intereses, lo que supone un importante perjuicio financiero para los declarantes. “Que los pagos adelantados no se ajusten a la realidad los ha criticado el Tribunal Supremo hasta la saciedad, pero nunca pasa nada y sigue sin corregirse”, lamenta Javier G. Taboada, socio del área tributaria del despacho MAIO y vocal de la Asociación de Asesores Fiscales (AEDAF).

Los abogados fiscalistas coinciden en que se podrían aplicar soluciones para ajustar los pagos adelantados a la liquidación final del impuesto para que los contribuyentes no adelanten financiación gratis al Estado. Este pago por anticipado ocurre en dos impuestos, IRPF, a través de las retenciones y el impuesto sobre sociedades a través de los pagos fraccionados. El problema ocurre cuando el pago de esas cuantías por adelantado no se corresponde con lo que el contribuyente tendría que abonar realmente.

Lo que yo percibo es que no hay sensibilidad por parte del legislador para reconocer que hay un problema y buscar soluciones

Esta situación no afecta por igual a todos los declarantes de los dos impuestos, lo que genera situaciones heterogéneas que benefician a una parte de los contribuyentes y perjudican a otra. “Tiene que haber forma de corregirlo, pero estamos instalados en aceptar esta situación como normal”, lamenta Taboada, “lo que yo percibo es que no hay sensibilidad por parte del legislador para reconocer que hay un problema y buscar soluciones”.

¿Capacidad económica?

Los pagos fraccionados del impuesto sobre sociedades son, en realidad, el verdadero tributo que tienen que soportar las empresas, y no el recogido en la ley. Como las empresas adelantan un impuesto superior cada año, cuando reciben la liquidación ya han adelantado una parte del pago fraccionado del año en curso. “Al final, el pago fraccionado se convierte en el impuesto real que pagan las empresas y es más alto que el tipo efectivo del tributo”, denuncia Luis del Amo, secretario técnico del Registro de Economistas Asesores Fiscales (REAF).

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Esta situación es consecuencia de la normativa del pago fraccionado mínimo introducida en el año 2016 y que el Tribunal Constitucional acaba de tumbar por un defecto de forma (se aprobó por la vía del real decreto-ley). Ante la expectativa de que el TC podría tumbar este tributo, el anterior ministro del ramo, Cristóbal Montoro, ya dejó el tributo bien atado incorporando este cambio normativo a la Ley de Presupuestos de 2018. De esta forma, el pago adelantado sigue vigente aunque el Constitucional haya tumbado el RDL que lo introdujo.

Las empresas con un volumen de negocio superior a 10 millones de euros tienen que realizar un pago fraccionado mínimo del 23% del resultado contable positivo sin restar las exenciones y bonificaciones que sí se detraen del impuesto final. Es el caso, por ejemplo, de los dividendos procedentes del extranjero, que se excluyen de la base imponible en la liquidación. Esto hace que el impuesto que adelantan sea muy superior al que les correspondería abonar. En el año 2018 la Agencia Tributaria tuvo que devolver nada menos que 11.000 millones de euros cobrados cobrados por adelantado. Esto es, casi la mitad de la recaudación íntegra del impuesto. Esta cifra se compensó, en parte, con las declaraciones que sí salieron a pagar, y que acumularon 6.600 millones de euros ingresados. En cualquier caso, el saldo neto a devolver superó los 4.000 millones de euros a devolver y en 2019 esta cifra se situó en 3.000 millones.

“El pago fraccionado del impuesto sobre sociedades está totalmente desconectado del tributo”, denunca Pablo G. Vázquez, abogado fiscalista de GVA & Asociados, “en la propia exposición de motivos del RDL ya reconoce que tiene finalidad recaudatoria”. Esta falta de correlación entre el impuesto y los pagos fraccionados podría vulnerar el principio constitucional de capacidad económica, por el cual los impuestos deben gravar actos de expresión económica reales. La Audiencia Nacional consultó esta cuestión al Tribunal Constitucional cuando elevó la cuestión de la aprobación del pago mínimo por decreto. El TC se pronunció sobre esta segunda cuestión, pero decidió dejar en el aire la primera.

En la propia exposición de motivos del RDL ya reconoce que el pago fraccionado mínimo tiene finalidad recaudatoria

“Yo creo que indirectamente en esta sentencia está dando a entender que esa norma sí incide en la capacidad económica”, interpreta Vázquez. El fallo del Constitucional señala que “la incidencia cuantitativa sobre la recaudación tributaria y sobre la carga fiscal soportada por los contribuyentes durante el periodo impositivo ha sido notable, convirtiéndose los pagos fraccionados en el principal componente del impuesto de sociedades”. De lo que no hay duda es que hasta el Constitucional señala el desequilibrio entre los pagos adelantados y el impuesto final, lo que abre la puerta a posibles reclamaciones.

En el año 2011 se introdujo otro cambio importante, aunque este ha sido más opaco. La Agencia Tributaria empezó a retrasar la devolución del impuesto sobre sociedades cobrado de forma anticipada con el pretexto de revisar correctamente las declaraciones. De esta forma, si hasta 2010 se realizaba el grueso de las devoluciones durante el ejercicio en el que las empresas liquidaban el ejercicio, a partir de entonces empezaron a realizarse en enero del año siguiente. Hacienda cuenta con un margen de 6 meses para realizar las devoluciones, hasta el 25 de enero del año siguiente, y desde 2012 está aprovechando al máximo el plazo del que dispone, de modo que consigue extender su ‘financiación gratis’.

De este modo, una empresa que haya realizado un pago adelantado en abril de 2020 superior al que le correspondería, no recuperará su dinero, probablemente, hasta enero de 2022. Para ese momento, ya habrá adelantado el impuesto de 2019, de modo que no pasará ni un sólo día soportando el impuesto real, sino que siempre estará sometida al pago fraccionado.

Actualmente, el grueso de las devoluciones se realiza en enero del año T+2, esto es, dos años después de que las empresas hayan adelantado el impuesto. En enero de este año 2020 la Agencia Tributaria devolvió casi 4.500 millones a las empresas correspondientes a los pagos fraccionados recaudados en 2018. Esto retrasa todavía más la recuperación del dinero adelantado por parte de las empresas, lo que aumenta su carga de intereses. Porque aunque el Estado no pague intereses a los contribuyentes, estos sí soportan un coste de financiación.

A devolver

En el caso de los adelantos en el IRPF la situación es más delicada, porque son los propios contribuyentes los que prefieren adelantar el impuesto y que la liquidación resulte a devolver. Desde el punto de vista financiero este pensamiento no tiene ningún sentido, ya que los declarantes podrían beneficiarse de los intereses de ese dinero. Pero para quien es más interesante esta situación es para Hacienda, que consigue financiación gratis.

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En la campaña de la renta de este año (correspondiente al IRPF de 2019) el 68,6% de los contribuyentes adelantaron dinero y les salió la declaración a devolver. En total, la Agencia Tributaria tendrá que devolver más de 11.000 millones de euros. La cuantía media es reducida, ya que resulta una devolución de 760 euros por declarante, pero la suma de 14,5 millones de declaraciones, hace que el adelanto de financiación de las familias al Estado sea muy abultada.

Esta cifra se compensa completamente con las declaraciones que salen a pagar. Aunque en cifra total sean menos (apenas el 31,4% del total), el importe total supera los 12.600 millones de euros. En este caso, el importe por declarante supera los 2.250 euros y es el resultado de los rendimientos del capital, que tienen un tipo fijo de retención que es reducido para los grandes ahorradores. En los últimos años, a medida que las rentas del capital se iban incrementando, también lo hacía la cantidad a pagar resultante de la declaración para los ahorradores, pero en el caso de las nóminas, la cuantía a devolver es similar cada año, en torno a los 10.000 millones de euros.

Las rentas del trabajo, sin embargo, soportan una retención que es superior a la que les correspondería. En muchas ocasiones es consecuencia de la existencia de deducciones o bonificaciones que se aplican una vez que se liquida el impuesto, como son los beneficios fiscales autonómicos, las aportaciones a planes de pensiones, la compra de vivienda habitual (a extinguir), etc.

Como consecuencia, la rentención que se realiza durante el año es superior a la que sería correspondiente aplicando todos los beneficios fiscales. Así se dan situaciones en las que una retención de enero de un año no se devuelve hasta, al menos, abril del año siguiente y, en el peor de los casos, se retrasará hasta diciembre, que es el periodo que tiene la AEAT para realizar las devoluciones. Esto es, 23 meses después el trabajador recuperaría su dinero.

Desde el punto de vista financiero está bien que el trabajador tenga el dinero, pero siempre prefieres que la liquidación te salga a devolver

“Desde el punto de vista financiero está bien que el trabajador tenga el dinero, pero somos personas y psicológicamente siempre prefieres que el resultado de la liquidación te salga a devolver”, explica Vázquez. “Los particulares, en general, quieren que les retengan incluso más de lo correspondiente”, señala del Amo, “lo que aterroriza a la gente es que tengan que pagar después de hacer la declaración”. “Es como en las nóminas mensuales, la mayoría de los trabajadores prefiere tener 14 pagas que 12 pagas prorrateadas, aunque eso signifique retrasar el cobro”, remarca Vázquez.

En cuestiones de psicología, la economía tiene poco que hacer salvo pedagogía. Lo que está claro es que existirían fórmulas para corregir este desequilibrio. “Yo parto desde el punto de que tiene que haber forma de corregirlo”, señala Taboada, “pero estamos en la posición de aceptarlo como normal, lo que hace que no estemos tentados de buscar soluciones”.

Cualquier cambio en la normativa para ajustar las retenciones al impuesto final tiene que venir precedido por un debate social en el que se planteen los beneficios y perjucicios de cada sistema. Este no vendrá impulsado desde las administraciones públicas, ya que se benefician del adelanto de impuestos. “Si queremos cambiar el sistema tendremos que hacer un debate sosegado”, explica Vázquez, para lograr el mayor consenso posible dado el calado social que tendría.