España sacrifica la inversión para mantener el resto de gasto público

Hubo un tiempo, no muy lejano, en que el objetivo de todos los gobiernos —de derechas y de izquierdas— era situar la inversión pública por encima del 3% del PIB. Pero ese umbral está cada vez más lejos. Los últimos datos de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) reflejan un hundimiento de la formación bruta de capital fijo (la inversión en infraestructuras materiales o inmateriales) con escasos precedentes. Hasta el punto de que hay que mirar hasta los primeros años ochenta para encontrar un porcentaje tan escaso.

Este año, en concreto, la inversión pública se situará en el 1,9% del PIB, según la comunicación enviada por el Gobierno a Bruselas, que prevé un gasto equivalente a 24.801 millones de euros por parte del conjunto de las administraciones públicas, y que supone, incluso, una cifra inferior a los 25.442 millones que invirtió el sector público el año pasado.

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Eso quiere decir que las administraciones públicas seguirán gastando más en pagar los intereses que genera la deuda pública (29.807 millones de euros) que en invertir en capital fijo, pese al efecto multiplicador que tiene la inversión sobre el crecimiento económico y, por consiguiente, la productividad. Ese nivel es inferior al promedio europeo y se sitúa muy por debajo del período 1970‑2016, como ha estimado el Banco de España, cuando alcanzó el 3,6% del producto interior bruto.

Para hacerse una idea de lo que representa ese porcentaje, hay que tener en cuenta que, incluso en un periodo más corto en el que España había dejado de ser un país en vías de desarrollo, entre 1995 y 2012, nunca bajó del 3,6% del PIB. Llegando a un máximo del 5,1% en 2009 como consecuencia del llamado Plan E puesto en marcha por el Gobierno de Rodríguez Zapatero, que supuso un enorme esfuerzo inversor para atajar la recesión mediante políticas anticíclicas que al final contribuyeron a disparar el déficit público. Ese año, el desequilibrio entre ingresos y gastos en términos de contabilidad nacional alcanzó un histórico 11% del PIB, equivalente a 118.194 millones de euros.

De hecho, hay que remontarse a 1980, en plena crisis derivada del segundo choque petrolífero, para encontrar un nivel de inversión pública más bajo. En concreto, un 1,7% del producto interior bruto, cuando casi todo estaba por hacer en España en materia de infraestructuras.

Más y menos dinero

Desde entonces, todos los gobiernos se impusieron como objetivo mantener el ritmo inversor del Estado, pero la crisis más reciente ha roto esa tendencia, fundamentalmente a partir de 2012, que es cuando los ajustes presupuestarios fueron más intensos para salvar la segunda recesión, lo que ha provocado un paulatino envejecimiento de las infraestructuras por falta de renovación. De hecho, la contribución de la inversión pública al ajuste presupuestario ha excedido su peso en el gasto público, lo que indica que se ha reorientado la política fiscal hacia otras necesidades, como las prestaciones sociales (desempleo o pensiones).

La contribución de la inversión pública al ajuste ha excedido su peso en el gasto, lo que indica que se ha reorientado la política fiscal a otras necesidades

El Banco de España estimó en una reciente publicación que si se toma como referencia el momento en que se registró el máximo nivel de déficit público (2009) y se calcula la diferencia con el nivel registrado en 2016, la caída acumulada de la inversión fue de 3,2 puntos porcentuales (pp) del PIB, mientras que la remuneración de asalariados públicos se redujo en 0,7 pp, las prestaciones sociales aumentaron 1,2 pp y el resto de gastos primarios (esto es, excluidos los pagos por intereses) perdieron 1,8 pp del PIB. De esta manera, como sostienen Javier J. Pérez e Irune Solera, del servicio de estudios, una partida presupuestaria que supone algo menos del 10% del gasto primario total fue responsable de cerca del 60% de su ajuste total. Este porcentaje, aseguran, “es muy superior al del 22% que asumió en el proceso de consolidación fiscal posterior a la crisis de los años noventa”.

Es más. Como ha puesto de relieve un reciente informe de la Fundación BBVA, en 2007, y como resultado del intenso proceso inversor durante los años del 'boom', el capital acumulado en España era relativamente joven: 10 años. Pero la llegada de la crisis ha supuesto una caída importante de las inversiones, lo que ha dado lugar a un “cambio profundo” en la estructura de las inversiones. En la actualidad, más del 50% de los activos acumulados tienen más de 10 años de antigüedad.

Ajustes fiscales

Esto es así porque ni siquiera con la recuperación económica se ha podido reactivar la inversión. En 2015, incluso, se gastaba más en capital fijo que el año pasado: 27.096 millones frente 25.442 millones en 2018, según datos de la Intervención General del Estado (IGAE).

Como se ha dicho, el recorte en la inversión no tiene que ver con los ajustes fiscales sino, por el contrario, con una estrategia de política económica, toda vez que los ingresos del conjunto de las administraciones públicas respecto del PIB se situaron el año pasado en el 38,9%, la tasa más alta desde 2007, cuando los recursos se dispararon en medio de la burbuja de crédito.

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Aun así, la inversión pública en infraestructuras todavía se mantiene ligeramente por encima de la media de la Unión Europea (el 105% en 2016), según datos del Banco de España, pero donde hay un diferencial muy significativo es en la inversión en capital fijo del sector privado, que apenas alcanza el 71,5% de la media de la UE, lo que refleja un déficit muy relevante en la colaboración público-privada en infraestructuras.

El esfuerzo inversor en las últimas décadas, en todo caso, ha sido extraordinario. Hasta el punto de que muchos estudios han estimado que la economía se ha comportado como si España fuera un país en vías de desarrollo que necesitara una ingente cantidad de inversión: la media entre 1995 y 2017 fue de nada menos que del 24,2% del PIB (incluyendo inversión pública y privada). Sin embargo, como han reflejado muchos estudios, los avances en productividad han sido escasos, principalmente porque buena parte de la inversión ha ido a parar al sector de la construcción, principalmente obra residencial.

Como han puesto de relieve los expertos de la Fundación BBVA, la inversión en vivienda representaba en 1995 algo menos del 30% de la inversión total, pero en 2006 ya alcanzó un 40%. Es decir, de cada 10 euros que invertía España, cuatro iban a levantar pisos, pero a partir de ahí se hundió hasta el 20%, lo que indica la dureza del ajuste. No hay que olvidar que el 45% de la inversión de las distintas administraciones públicas corresponde a las comunidades autónomas, el 35% a la Administración central y el 20% restante a la Administración local, ayuntamientos y diputaciones.