Un informe de Hacienda niega que la Constitución blinde los privilegios fiscales de Navarra y el País Vasco

Los regímenes forales del País Vasco y Navarra están recogidos en la Constitución Española, por lo que están protegidos ante cualquier crítica. Esta es la visión tradicional que ha existido sobre los privilegios fiscales de las dos comunidades autónomas. Pero en los últimos años, esta visión está resquebrajándose. Un informe, publicado por el Instituto de Estudios Fiscales, dependiente del Ministerio de Hacienda, derriba finalmente esta concepción. Es más, siembra dudas sobre la constitucionalidad de la desigualdad creada al amparo de los sistemas forales.

El informe, elaborado por el profesor de la Universidad de Zaragoza, Eduardo Sanz-Arcega, analiza hasta qué punto las grandes diferencias actuales de la financiación autonómica emanan de la Constitución. La conclusión rotunda es que no, de hecho, pone en duda que el sistema actual respete la solidaridad entre territorios, un principio clave de la Carta Magna. Es cierto que los regímenes forales están amparados por la Constitución, de eso no hay ninguna duda. Pero su situación actual es consecuencia de distintas leyes que han ido desplegando, y perpetuando, unas diferencias crecientes con el resto de autonomías.

El informe es claro: la Constitución no impone, ni ampara, que las comunidades forales no contribuyan a la solidaridad territorial. "De la Constitución no parece poder deducirse que [...] las dos comunidades financieramente forales no participen en los mecanismos de nivelación horizontal, como ocurre en la actualidad", señala el estudio. Esta frase es importante: por un lado reconoce que las dos comunidades forales no participan en la solidaridad territorial y, por otro, señala que el origen de esta desigualdad no está en la Constitución.

La desigualdad no es menor. Según los últimos datos disponibles, la financiación real del País Vasco es más del doble que la media nacional. Es cierto que son datos antiguos, del año 2014, ya que el Ministerio de Hacienda de María Jesús Montero anuló la publicación de las balanzas fiscales. Sin embargo, es previsible que esta gran brecha no se haya cerrado en estos años, o incluso, haya aumentado. Navarra no tiene una situación tan favorable, porque su renta per cápita es algo más baja, pero aún así poseía una financiación por habitante un 82% superior a la media nacional.

Este privilegio del País Vasco y Navarra no está recogido en la Constitución, por lo que podría se podría modificar su aportación a la solidaridad territorial con leyes orgánicas. Cada vez más expertos abogan por mantener los regímenes forales pero modificar su contribución a la redistribución horizontal a través de la participación en el Fondo de Garantía, que es el verdadero canal por el que se articula la nivelación entre comunidades autónomas en la actualidad. Ni Euskadi ni Navarra participan en este fondo, lo que reduce al mínimo su aportación al mantenimiento de los servicios públicos en las comunidades más pobres.

Estos expertos reclaman al Ministerio de Hacienda que se incluya la revisión de los privilegios vascos y navarros en la próxima reforma del sistema de financiación autonómica. El argumento ya no es que las comunidades más rezagadas lo necesitan, sino que la desigualdad actual está deteriorando el compromiso de las otras regiones ricas. El ejemplo más evidente está en Cataluña, que está reclamando tener su propio cupo para reducir su aportación al resto de CCAA. La clave aquí no es el cupo, sino la exclusión de las regiones forales de la participación en la nivelación territorial.

¿En contra de la Constitución?

Este informe publicado por el Instituto de Estudio Fiscales sigue acumulando argumentos en contra de los privilegios fiscales del País Vasco y Navarra. Ya no quedan dudas de que la Constitución no blinda que no participen de la solidaridad territorial. Es más, el estudio insinúa que sus privilegios actuales podrían ir en contra del principio de solidaridad recogido en la Constitución Española y que impregna todo el texto.

El constituyente fue muy cauto a la hora de blindar la solidaridad en un país tan descentralizado. Sin embargo, han surgido estos dos regímenes forales que generan grandes diferencias en términos de financiación. "La propia Norma Fundamental taxativamente restringe incluso al bloque de Constitucionalidad la aprobación de 'privilegios económicos', entre los que de manera natural quedarían incardinados el establecimiento de un sistema de financiación singular que arrojare una financiación inconmensurablemente superior", señala el informe.

El estudio no señala directamente que exista una "financiación inconmensurablemente superior", pero un sistema que genera el doble de ingresos que la media nacional sí lo parece. En ese caso, el cupo vasco y el concierto navarro irían en contra de un principio fundamental de la Constitución.

"La propia Constitución restringe la aprobación de privilegios económicos"

El estudio también cita la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que sitúa la solidaridad como un principio fundamental que debe regir todas las relaciones entre ciudadanos y territorios. En concreto, señala que la solidaridad "constituye precisamente, siguiendo la jurisprudencia constitucional, un límite tanto al ejercicio como a las propias competencias predicables de la autonomía".

En definitiva, el estudio publicado por el IEF pone en relieve que el argumento, repetido hasta la saciedad, de que la Constitución Española determina los sistemas forales actuales, no es cierto. La Carta Magna ampara los sistemas la existencia de regímenes forales, pero no avala que estos se utilicen para generar privilegios en estas dos comunidades autónomas.

El estudio condensa sus hallazgos de la siguiente manera: "La Constitución Española de 1978 no impide la aprobación de una financiación equitativa y eficiente para las Comunidades Autónomas, pero, en no pocos aspectos, tampoco la impone". Esto es, el resultado que tenemos hoy no se deriva de la Carta Magna, sino de diversas leyes aprobadas a lo largo de los años que benefician a los territorios forales.

"La Constitución no impide la aprobación de una financiación equitativa y eficiente"

Y señala aún más: "El logro de una financiación regional equitativa y eficiente resulta un objetivo que puede colmarse con los postulados que recogió el Constituyente". De hecho, recuerda que "lograr un sistema equitativo y eficiente para todas las comunidades autónomas" está en las manos del Gobierno y del Parlamento. "La Constitución parece revelarse más como un aliado que como un óbice", sentencia.

El problema del diseño

Más allá de las cuestiones forales, el estudio hace un análisis del sistema de financiación desplegado en España y su racionalidad económica. Concluye que el despliegue del mandato constitucional se ha hecho sin tener en cuenta las mejores prácticas detectadas por la literatura económica, dando lugar a una normativa contraproducente en muchas ocasiones.

Uno de los ejemplos más evidentes es el de la selección de los tributos para ser delegados a las CCAA. La evidencia científica señala que los impuestos que gravan la renta (IRPF) o la riqueza son los peores para ser descentralizados, ya que sus bases imponibles son fácilmente trasladables dentro de un país. Lo que suele ocurrir, con estos tributos, es que se inicia una carrera a la baja para desmontarlos y atraer bases imponibles. Es precisamente lo que ha ocurrido con sucesiones, donaciones o patrimonio: una competencia fiscal entre territorios que ha llevado al vaciamiento casi total de estas figuras.

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Lo mismo ocurre con la fijación de objetivos de déficit simétricos para las CCAA, que serían más eficientes si fuesen diferenciados por territorios en función de su financiación, su situación de partida y su coyuntura económica. El estudio señala que los límites idénticos de déficit y deuda "se separan de las mejores prácticas identificadas por la evidencia empírica provista por el federalismo fiscal".

En definitiva, "la regulación constitucional no contraviene (pero tampoco impone) las mejores prácticas identificadas que se deducen de la evidencia empírica", señala el estudio. El problema está en que el legislador ha hecho caso omiso, a lo largo del tiempo, de las mejores prácticas internacionales. En su lugar, ha optado por soluciones que granjeaban apoyos políticos, que servían a los intereses de grupos de presión o, sencillamente, que respondían a una ideología. El resultado ha sido el desarrollo de un sistema de financiación autonómica con grandes desigualdades entre territorios y con ineficiencias económicas abultadas. Características que no vienen impuestas por la Constitución, pero tampoco vetadas.