El día después del Fondo de Recuperación: tres opciones para no dar marcha atrás en la UE

En Bruselas hay una certeza. Cuando a finales de 2026 termine el programa del Fondo de Recuperación, también conocido como Next Generation EU (NGEU), la Unión Europea no podrá hacer como que nada ha pasado. El Fondo se creó en 2020 en pleno estado de pánico ante la pandemia de coronavirus y sus efectos económicos, con un grupo de países "frugales" contrarios a un mayor gasto, que se vieron obligados a retroceder ante el consenso franco-alemán y los efectos devastadores desde el punto de vista sanitario para países como España o Italia.

En pocas semanas se cruzaron muchas líneas rojas. Los eurobonos, anatema en Berlín, fueron utilizados de manera masiva para un programa de cerca de 800.000 millones de euros corrientes con subvenciones y créditos ventajosos. Se habló de "momento hamiltoniano" de la Unión Europea, en referencia a Alexander Hamilton, primer secretario del Tesoro de los Estados Unidos. Pero los "frugales", como Países Bajos, Dinamarca o Finlandia, cedieron con una idea muy clara: esto era un one off. Solamente ocurriría una vez. También Alemania se apoyó en esa idea, lo que le sirvió para que el constitucional alemán de Karlsruhe diera su bendición al fondo.

Ahora, el 2026, fecha de caducidad del Fondo, está a la vista y en la capital comunitaria son muchos los que consideran que hay que empezar a pensar en qué hacer. La pandemia puede haber desaparecido, pero no así una serie de nuevos retos que han surgido en los últimos tiempos y que necesitan de financiación masiva: invertir más en seguridad y defensa y lograr solucionar el problema de competitividad de la economía europea.

Paolo Gentiloni, actual comisario de Economía, ya ha señalado que serán necesarias "nuevas herramientas" para financiar gastos comunes a partir de 2026. Desde hace tiempo, Pedro Sánchez, presidente del Gobierno, habla de la necesidad de financiar juntos los "bienes públicos europeos", en referencia a la defensa, la competitividad y el cambio climático. Recientemente, durante su visita a Alemania, Emmanuel Macron, presidente francés, ha lanzado la propuesta de doblar el tamaño del próximo Marco Financiero Plurianual (MFP), que correrá desde el 2028 al 2034.

Los eurobonos fueron utilizados de manera masiva para un programa de cerca de 800.000 M corrientes con subvenciones

En el Consejo Europeo, los líderes ya se han comprometido a no cerrar la puerta en la cuestión de la financiación de gastos en defensa, y hay un compromiso en buscar métodos "innovadores" de financiación. En una reciente entrevista con El Confidencial y otros medios europeos, Charles Michel, presidente del Consejo Europeo, que durante estas semanas está diseñando la agenda estratégica que los líderes aprobarán a finales de mes y que servirá de hoja de ruta para la próxima legislatura, ha hecho hincapié en que hay una apertura de mente por parte de buena parte de los líderes.

Es en este contexto de debate intenso y de lluvia de ideas en el que los economistas Judith Arnal, investigadora sénior del Center for European Policy Studies (CEPS) y Juan Pablo Riesgo, antiguo secretario de Estado de Empleo del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (2015-2018) y actualmente socio responsable de EY Insights, han publicado el informe The day after NextGenerationEU: What could the EU do? (El día después de NextGenerationEU: ¿qué puede hacer la UE?), en el que también han participado Chus Escobar y Ignacio Niño.

En el Consejo Europeo, los líderes ya se han comprometido a no cerrar la puerta en la cuestión de la financiación de gastos en defensa

Los autores admiten que el contexto concreto en el que se llegó al NGEU es relevante y entienden la lógica de los que consideran que no debe continuar después de 2026. Pero también señalan que sería un error obviar los aprendizajes de estos años. "La UE ha aprendido muchas lecciones importantes del pasado, de la crisis de la deuda soberana, del Brexit y de las crisis sanitaria, energética y geopolítica. Y necesita basarse en esas lecciones si quiere afrontar un futuro mejor. En este sentido, aunque el NGEU no debería continuar después de 2026, serán necesarias otras iniciativas conjuntas para que la UE afronte los retos venideros", señala el texto.

"Tenemos claro el diagnóstico del problema, tenemos claras las soluciones y lo que falta es la voluntad política para implementarlo", apunta Arnal en una charla con El Confidencial. El objetivo central es no deshacerse de todo el camino recorrido en estos años. "Si bien hubo en 2020 un shock externo como el covid-19, que nos obligó a buscar esa voluntad política para hacer algo extraordinario, creemos que sigue habiendo causas hoy relevantes para mantener viva esa voluntad política y seguir haciendo algo extraordinario o incluso hacer ordinario lo extraordinario para atender otras causas", explica por su parte Riesgo.

Tres opciones

Los autores ponen tres opciones sobre la mesa, bebiendo de todos los instrumentos con los que ya cuenta la Unión Europea o sobre los que ya hay un trabajo avanzado. La primera de las opciones es una Facilidad Europea de Seguridad y Defensa. "La UE debería basarse en iniciativas anteriores, como EDIRPA, y ampliarlas con financiación adicional mutualizada", explica el informe, haciendo referencia a un programa lanzado por la Comisión Europea para aumentar la inversión en seguridad y defensa a través de un instrumento de contratación pública común pero que por el momento tiene un tamaño demasiado pequeño, de 500 millones de euros hasta 2025.

"Tenemos claro el diagnóstico del problema, tenemos claras las soluciones y lo que falta es la voluntad política para para implementarlo"

Para los autores, "Airbus ha ejemplificado el éxito de la integración en el sector de la defensa, al fusionar varias empresas aeroespaciales y de defensa europeas en una entidad cohesionada y eficiente". "Esta integración no solo ha racionalizado la producción y la innovación, sino que también ha reforzado la autonomía estratégica de Europa en capacidades de defensa", señalan en el texto, en el que recuerdan que la Unión Europea sigue muy por detrás de otras potencias como Estados Unidos, China y Rusia en inversión en defensa en términos de porcentaje del PIB.

En su segunda propuesta, los autores rescatan el Instrumento Presupuestario de Convergencia y Competitividad (BICC). En 2018 los líderes europeos encargaron a sus ministros de Finanzas trabajar en un instrumento presupuestario de la eurozona, un primer paso hacia el instrumento central anticíclico para la zona euro que lleva reclamando desde hace mucho tiempo el Banco Central Europeo (BCE). La Comisión propuso un instrumento con el objetivo de ayudar a los Estados miembros a realizar reformas estructurales y también mejorar los niveles de inversión pública con un presupuesto de 50.000 millones de euros, algo que ya en ese momento Jean-Claude Juncker, entonces presidente de la Comisión Europea, sabía que sería difícil sacar adelante.

El Eurogrupo, la reunión de ministros de Finanzas de la eurozona, hizo lo que mejor sabe hacer: matar una idea. Descafeinó el BICC hasta que cayó en la irrelevancia. El BICC tendría el tamaño del 0,01% del PIB de la eurozona, menos de 17.000 millones de euros repartidos en siete años. Entonces llegó la pandemia y el BICC fue barrido por completo de la mesa. Al menos en nombre, porque en la forma muchas de las ideas sobre las que se construyó el Fondo de Recuperación salen de los debates para la creación del BICC.

El BICC tendría el tamaño del 0,01% del PIB de la eurozona, menos de 17.000 millones de euros repartidos en siete años

Por eso, el informe de EY Insights ve en el BICC un buen punto de inicio. Muchas buenas ideas ya estaban ahí. Faltaba ambición y voluntad política, pero si ahora la hubiera, ¿por qué no utilizar el punto de inicio que llevó a la lógica del NGEU? "Dado que el BICC se concibió como un instrumento permanente para reforzar la competitividad de la UE, un elemento cada vez más crucial para nuestras economías, tendría sentido aprovechar el trabajo previo y ver qué elementos acordados en 2019 podrían resucitarse de cara al futuro", señalan los expertos.

Por último, ponen una idea adicional sobre la mesa: una Facilidad Europea para el Mercado Interior. Los autores apuntan que la UE siempre ha tenido una aproximación "horizontal" hacia la política industrial, con fuertes normas de ayudas de Estado y competencia, pero en Bruselas todos saben que las reglas han cambiado, que Estados Unidos y China no juegan con las mismas normas que Europa, lo que está "alterando significativamente el enfoque de la UE en materia de políticas industriales".

Como respuesta a la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) americana, que canalizará miles de millones de dólares a las industrias verdes en Estados Unidos, y a otras iniciativas en sectores críticos como los chips, la Unión Europea ha desarrollado algunos instrumentos como la Chips Act, la Ley de Materias Primas Críticas y la Ley de Industria Neta Cero (NZIA). "Y todas ellas tienen algo en común: la falta de un presupuesto sustancial y mutualizado para sacar adelante sus ambiciosos objetivos", señala el informe. Por eso proponen una Facilidad Europea para el Mercado Interior que supere las limitaciones, utilizando y flexibilizando algunos instrumentos que ya existen como por ejemplo los Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (PIICE) o recogiendo ideas nuevas como un fondo europeo de Ayudas de Estado con contribuciones nacionales, una propuesta mencionada en el informe del ex primer ministro italiano Enrico Letta sobre la competitividad de la UE.

En Bruselas todos saben que las reglas han cambiado, que Estados Unidos y China no juegan con las mismas reglas que Europa

Sobre la opción preferida por los autores, mientras Arnal cree que la opción más viable y más realista es la de una Facilidad Europea de Seguridad y Defensa, Riesgo, que admite que esa es quizás la preferencia política del momento, se decanta por el BICC. "Lo que pretendemos en el papel es tratar de romper algunos clichés que hacen que no se pueda avanzar en estas iniciativas", apunta Arnal, algo que también subraya Riesgo, que recuerda que el paper se ha hecho en inglés y desde España con el objetivo de hacer una contribución al debate europeo que tenga en cuenta también la sensibilidad y los intereses de otros socios. "Es una apuesta por la integración de Europa, no de los problemas que como Unión tenemos que afrontar, y no desde la lógica de a ver cuánto recibo yo para mi país", explica el socio responsable de EY Insights.

¿Y quién lo paga?

Una opción clara, aunque genere rechazo en algunos Estados miembros, es que la Unión Europea siga emitiendo bonos, como ha hecho con el Fondo de Recuperación. Es el camino más corto y más directo, pero políticamente es el más delicado. Los autores señalan otra opción, que es utilizar el Mecanismo Europeo de Estabilidad, que está cogiendo polvo en Luxemburgo. "El MEDE desempeñó un papel crucial durante la crisis de la deuda soberana en la zona del euro. Sin embargo, en la actualidad, a pesar de contar con un personal altamente cualificado, su papel es lamentablemente marginal para el funcionamiento de la UE y de la zona del euro", subraya el informe.

Desde hace mucho tiempo se viene pensando en Bruselas qué hacer con el MEDE, incluso la Comisión Europea ha propuesto convertirlo en un Fondo Monetario Europeo dentro de un paquete de reformas del Mercado Interior en el que incluso propuso crear la figura de un ministro de Finanzas Europeo. El informe de EY Insights propone retomar algunos elementos de la propuesta para que el potencial del MEDE no se desaproveche, una idea que también puso sobre la mesa el informe Letta. Además, los expertos proponen un papel más activo para el Banco Europeo de Inversiones, aprovechar los fondos europeos del NGEU que no se hayan utilizado cuando este expire en 2026 y aumentar la inversión privada.