¿Quién teme la creación de una Agencia Tributaria federal?

Lo dijo este lunes con cierta ironía en el Congreso de los Diputados el catedrático Francisco Pérez, uno de los referentes de la financiación autonómica: “las comunidades autónomas son como bonistas del Estado que cobran su cupón una vez al año”. Se refiere al hecho de que las regiones no participan en la gestión de la Agencia Tributaria pese a que sus recursos financieros dependen, precisamente, no sólo de la voluntad de las leyes y del sistema de financiación elegido, sino también de la capacidad de recaudación de la propia Agencia Tributaria, cerrada a cal y canto para las autonomías.

Pérez se basa en una realidad. El Estado ya ha cedido a las regiones el 50% del IRPF, otro tanto del IVA y el 58% de los impuestos especiales (alcoholes, tabaco o hidrocarburos), además de otros tributos menores. Pese a ello, su participación en la gestión de los impuestos y su recaudación es nula (salvo en el País Vasco y Navarra). Ni siquiera tienen influencia sobre el plan anual de lucha contra el fraude fiscal, lo que también afecta a sus recursos.

No es de extrañar por eso que una de las cuestiones que se abren paso con más fuerza en la actualización de sistema de financiación autonómica (todavía muy verde) sea, precisamente, la participación de los gobiernos regionales en la gestión de la Agencia Tributaria a través de una fórmula parecido a un consorcio.

Se trata de una vieja idea que nunca se ha puesto en práctica más allá de algunas concesiones testimoniales durante la segunda mitad de los años 90, cuando CiU logró incrustar a un representante de la Generalitat en los órganos de dirección de Hacienda. En concreto, y tras los acuerdos de Majestic entre el primer Gobierno de Aznar y Jordi Pujol, el abogado y fiscalista Heribert Padrol, posteriormente candidato de la desaparecida Convergencia Democrática al Congreso, un hombre muy cercano al presidente de la Generalitat (su pareja es la líder independentista Elsa Artadi) fue jefe del departamento de inspección tributaria, un cargo clave en la Agencia Tributaria.

La inspección tributaria

Hoy existe el Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria, donde el Gobierno central y las CCAA debaten los tributos cedidos, pero sus funciones son muy limitadas y desde luego está lejos de ser un órgano de coordinación efectivo. Algo que ha provocado todo tipo de disfunciones, principalmente en materia de inspección. La Agencia Tributaria, por ejemplo, tiene a menudo dificultades para rastrear el patrimonio de muchos contribuyentes que pagan el impuesto al ser una competencia exclusiva de las comunidades autónomas.

Esto ineficiencia desde el punto de vista de la recaudación explica que ya en 2017 el comité de expertos que asesoró al ministro Montoro sobre la reforma de la financiación autonómica planteó la necesidad de poner en funcionamiento una Agencia Tributaria integrada, propia de los países federales, en la que tuvieran peso los gobiernos autonómicos. El argumento que dieron en aquel momento los expertos fue que de esta manera las regiones serían "corresponsables" en la aplicación del sistema fiscal en ambos niveles de gobierno con el objetivo común de alcanzar "el mejor cumplimiento tributario a lo largo de todo el territorio nacional". Nunca se puso en marcha.

La propuesta siempre ha contado con la oposición interna de los diversos directores con los que ha contado la Agencia Tributaria

Hay que tener en cuenta que la propuesta siempre ha contado con la oposición interna de los diversos directores con los que ha contado la Agencia Tributaria. En particular, porque se teme la filtración de datos sensibles que obran en poder de los funcionarios de Hacienda, sobre todo en lo relacionado con la inspección tributaria. También el sindicato de inspectores cuestionó en su día la ideal del consorcio y a lo sumo aceptaba que las nuevas funcionalidades entre administraciones tributarias se centraran "más en la colaboración que en la participación de la Generalitat en la Agencia Estatal".

Como consecuencia de ello, lo cierto es que no se ha avanzado en la creación de una especie de consorcio en el que pudieran participar las regiones. Esto es lo que han rescatado ahora los autores del estudio sobre financiación autonómica elaborado por diversos autores para el Foro Económico de Galicia, dirigido por el catedrático Santiago Lago Peñas, en el que textualmente se propone "avanzar en la participación autonómica en las labores de gestión tributaria".

Efectos indeseados

El argumento que se da es muy simple: muchos ciudadanos siguen viendo a la Agencia Tributaria como si se tratara de algo ajeno a las autonomías, cuando su recaudación es la que nutre las arcas de las regiones. Es decir, los gobiernos autonómicos gastan, pero quien recauda es el Estado.

Lo que se propone, en definitiva, como sostiene el estudio del Foro de Galicia, es contar con una suerte de Agencia federal para todos los tributos estatales y compartidos. Esta nueva agencia, que administrativamente podría tener forma de consorcio, operaría de forma unificada, con criterios técnicos y autonomía, pero con participación de las comunidades en sus órganos de dirección y en la orientación estratégica.

Ahora bien, se advierte, sin que ello implique un fraccionamiento del sistema tributario, "para no introducir indeseados efectos en términos de eficiencia recaudatoria y equidad". Lo que se plantea, en concreto, es que esta participación se materialice dentro de la estructura organizativa de la Agencia Tributaria "bajo la fórmula de un consejo directivo de gestión del sistema tributario".

Illa y Sánchez ya han rescatado antes la idea de que la Agencia Tributaria se constituya como un consorcio con participación de las regiones

En esta línea se manifestaron los expertos convocados por Hacienda en 2017, que advirtieron que esta participación conjunta no puede ser identificada con "un modelo de gestión fraccionado del sistema tributario", en el que cada región fuera competente para gestionar todos los tributos generados en su territorio, ya fuese bajo un criterio de residencia de los sujetos pasivos o de realización territorial de los hechos imponibles.

Tanto Salvador Illa, el líder del PSC, como el propio Pedro Sánchez, sin embargo, ya han rescatado en algunas ocasiones la idea de que la Agencia Tributaria se constituya como un consorcio con participación de las regiones. Desde el punto de vista legal se amparan en que el vigente Estatuto de autonomía de Cataluña (artículo 204) establece que "la gestión, recaudación, liquidación e inspección de todos los tributos propios de la Generalitat de Cataluña, así como, por delegación del Estado, de los tributos estatales cedidos totalmente a la Generalitat, corresponde a la Agencia Tributaria de Cataluña". Este artículo, cabe recordar, pasó en su día el filtro del Tribunal Constitucional en la sentencia que tumbó una parte del Estatuto catalán.

El Estatuto de autonomía de Andalucía, igualmente, (artículo 181) prevé que en el ámbito de la región se constituya un consorcio con participación paritaria de la Administración Tributaria estatal y la de la comunidad autónoma. Su cometido sería esencialmente idéntico al de Cataluña. Eso es, "en la gestión, liquidación, recaudación e inspección de los tributos estatales cedidos parcialmente". El consorcio, por lo tanto, tendría anclaje legal.