Los puntos negros de la ley que da todo el poder al presidente si hay una amenaza

El Consejo de Ministros aprobó el pasado 22 de junio el anteproyecto de la modificación de la Ley de Seguridad Nacional y mucho se ha escrito sobre él desde entonces. Que los ciudadanos deberán aportar sus bienes materiales y patrimoniales si la situación de amenaza o catástrofe lo exige. Que el Gobierno puede suspender la venta al capital extranjero de una empresa estratégica y fundamental para afrontar el contexto de crisis. O que otorga al presidente del Gobierno, sea Pedro Sánchez o cualquiera que venga después, un poder inmenso.

Todo ello es así, está recogido en el borrador. Sin embargo, las dudas sobre el texto residen en otro lugar. El gran problema de esa futura ley, que, cabe insistir, es aún un anteproyecto, es que configura un escenario en el que se diluye el control jurisdiccional. Hay una segunda laguna: la indefinición, tanto en los supuestos que darían pie a la eventual suspensión de algunos derechos como en cuáles deben ser las prestaciones personales.

El Confidencial ha hablado con diversas fuentes parlamentarias y jurídicas de la oposición para que expresen su opinión. Aparte de en la crítica a esa suerte de omnipotencia del presidente, coinciden en destacar esos elementos que hacen cuestionable la norma si termina aprobándose en los términos en los que salió del Consejo de Ministros, extremo que no parece probable, ya que el documento va a pasar ahora por las manos de los integrantes del Consejo Fiscal, del Consejo General del Poder Judicial y del Consejo de Estado. Algunas fuentes citan un tercer factor: el Gobierno vuelve a diluir el control del Parlamento.

Determinados antecedentes jurídicos

Cuando la carta magna habla de los derechos y deberes de los ciudadanos, dos artículos, el 30 y el 31, cobran protagonismo, en relación con lo que nos ocupa. El 30.1 señala esto: "Los españoles tienen el derecho y el deber de defender a España". Y el 30.4: "Mediante ley podrán regularse los deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública". El artículo que viene a continuación establece en su tercer punto: "Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley".

Un apunte más incide en la constitucionalidad del aspecto quizá más controvertido, el que indica que los ciudadanos deberán aportar sus recursos. La ley que modifica el anteproyecto, la 36/2015, fue recurrida por la Generalitat de Cataluña y el alto tribunal concluye en la sentencia correspondiente que dicho precepto encaja en las materias de defensa y seguridad pública que el artículo 149 de la carta magna concede a la competencia exclusiva del Estado.

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Pero, además, como recuerda una de las fuentes consultadas, la legislación sobre protección civil ya regula que las comunidades autónomas puedan disponer de los recursos de los ciudadanos si la situación, sea un incendio, una inundación o un ataque terrorista, por ejemplo, así lo exige. E incluso la ley de bases del régimen local tipifica que los alcaldes de los municipios pequeños puedan instar a los vecinos a que usen sus vehículos privados para transportar a gente herida a centros sanitarios próximos en un contexto catastrófico.

Asimismo, recalcan las fuentes, en todos los países del entorno existen legislaciones similares que dan al presidente unas facultades que le son completamente ajenas en la rutina. Frente a una situación que comprometa la seguridad de la nación y de sus ciudadanos, los presidentes y los órganos que le secundan se saltan varios cercos, pues la emergencia y la urgencia lo hacen necesario. La Ley 36/2015, que proviene de la época de Mariano Rajoy, ya consagraba este aumento notorio de poder.

Por qué se modifica la ley

En 2011 hubo una Estrategia de Seguridad Nacional y en 2013, otra. Dos años más tarde se aprueba la ley, que el Ejecutivo de aquel entonces desarrolló con una nueva Estrategia en 2017. La de 2013 dice esto: "La Seguridad Nacional es un servicio público objeto de una política de Estado, que, bajo la dirección y liderazgo del presidente del Gobierno, es responsabilidad del Gobierno, implica a todas las administraciones públicas y precisa la colaboración de la sociedad en su conjunto". Aquel texto está repleto de alusiones a la implicación de los ciudadanos y al mandato del presidente. Igualmente, hay alusiones al necesario apoyo parlamentario.

La plasmación de las directrices contenidas en el documento se llevó a cabo en la ley de 2015. Su artículo 2.1, sobre el ámbito de aplicación, es así: "Esta ley será de aplicación a las diferentes administraciones públicas y, en los términos que en ella se establecen, a las personas físicas o jurídicas". Y el 8, acerca de la colaboración ciudadana, afirma: "El Gobierno, en coordinación con las comunidades autónomas, establecerá mecanismos que faciliten la participación de la sociedad civil y sus organizaciones en la formulación y la ejecución de la política de Seguridad Nacional". El punto 13 obliga a informar a las Cortes Generales, en concreto a la comisión mixta (diputados y senadores) constituida a tal efecto. A este órgano, que ya existe, acude ahora el jefe de Gabinete de Presidencia, Iván Redondo.

En esta ley de hace seis años, sin embargo, se detectaron carencias, a criterio del Consejo de Estado. Al menos, una, como recuerda la exposición de motivos del anteproyecto: "No llegó a conseguir un completo y adecuado desarrollo pues la organización del sistema de contribución de recursos a la seguridad nacional quedó simplemente esquematizada en el Título IV, y su pleno desarrollo diferido a la aprobación de una ley de preparación y disposición de la contribución de recursos a la Seguridad Nacional". El Gobierno se puso manos a la obra, de ahí la modificación de la norma, que enmarca además en el contexto de pospandemia actual y en las enseñanzas que el coronavirus ha infligido.

Los cambios

El Ejecutivo de Pedro Sánchez incorpora un título nuevo para regular el catálogo de recursos, y es a partir del artículo 28, en la redacción propuesta por el Consejo de Ministros, cuando la lectura se ralentiza, pues está lo fundamental. Entonces la ley dice a los ciudadanos que tienen el deber de colaborar personal y materialmente en la situación de interés para la seguridad nacional; que tienen la obligación, si son mayores de edad, de hacer prestaciones personales, y que, si la situación lo aconseja, las autoridades podrán requisar todo tipo de bienes, intervenirlos o incluso suspender actividades, en cuyo caso se generará el derecho a recibir la consiguiente indemnización. También establece que los medios de comunicación ayudarán en la difusión de "informaciones preventivas y operativas".

El artículo 29 hace alusión a la red de comunicaciones especiales de Presidencia del Gobierno en tales contextos de crisis, el 30 define el catálogo de bienes, que será "el conjunto de los recursos humanos, medios materiales, instalaciones y cualesquiera otros activos, bienes o derechos pertenecientes a las entidades integradas en el sector público, a las empresas privadas o a los particulares, que puedan ser de utilidad para el cumplimiento de las funciones asignadas"; y los siguientes planifican los planes y los ejercicios para los despliegues de los recursos. La implicación de las administraciones es 'leitmotiv'.

Otra cuestión discutida ha sido la reserva estratégica de bienes industriales cuya creación postula la nueva norma y que se basará en las capacidades nacionales. El objetivo es asegurar que las administraciones públicas pueden cumplir los suministros de energía, agua, alimentación, medicamentos o "cualesquiera otros servicios y recursos de primera necesidad o de carácter estratégico". Y este objetivo ha de lograrse sin depender del exterior, es decir, manteniendo "la eficacia del Sistema de Seguridad Nacional" y protegiendo "la libertad, los derechos y el bienestar de los ciudadanos".

Esta reserva, de acrónimo RECAPI en la ley, será aprobada por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Consejo de Seguridad Nacional. Más adelante, aparece la disposición que permite suspender transacciones o la entrada de capital extranjero en sectores considerados estratégicos.

Los reproches

La modificación de la Ley 36/2015 es de tal calibre que extraña la ausencia de menciones al papel del Congreso de los Diputados, si bien es una obligación estipulada en el artículo 13 de la norma, que no se prevé alterar. Pero que la creación de una reserva estratégica de bienes industriales, o la obligatoria adaptación de la producción industrial nacional a la situación de crisis, se resuelva con un real decreto, no con un decreto ley, la herramienta reservada en la Constitución para coyunturas de urgencia, llama la atención. Es verdad que la Ley de Seguridad Nacional es ordinaria, no orgánica, y, por tanto, se rebaja mucho el nivel de exigencia parlamentario.

Consideran fuentes de la dirección del PP que el nuevo repertorio de facultades que el Gobierno otorga al presidente no puede discurrir con el Congreso tan al margen, y este será uno de los pilares de futuras acciones. Dicen estas fuentes que aún no está decidida la presentación de un recurso de inconstitucionalidad por la sencilla razón de que el trámite está empezando y toca ahora el turno de los órganos consultivos. Es de esperar que las lagunas detectadas se subsanen aquí.

Pero el reproche más sólido incide en la "inseguridad jurídica" de la modificación, ya que no se enumeran ni los supuestos que darían lugar a la anulación de algunos derechos, como el derecho al trabajo, apunta una de las fuentes, ni se hace listado de cuáles deben ser esas prestaciones personales.

Y uno más, no menor. Al contrario: falta control jurisdiccional. "El ciudadano debe contar con un procedimiento sumario para que sepa si lo que le piden hacer es lo que tiene que hacer. Incluir esto habría generado seguridad jurídica tanto al propio ciudadano como al Gobierno, pues se puede enfrentar a muchas y cuantiosas indemnizaciones".