¿Adónde va la publicidad institucional en España? Los pagos a medios que el Gobierno oculta

Tras sus cinco días de reflexión a finales de abril, Pedro Sánchez aseguró que los bulos y la desinformación estaban erosionando la democracia. El día que anunció a España su decisión de continuar al frente del Gobierno, el presidente acudió a TVE para abundar en sus razonamientos. Allí, los periodistas Xabier Fortes y Marta Carazo le preguntaron qué medidas concretas podían aplicarse para frenar esta amenaza. "Existe una ley de Publicidad Institucional", respondió. "¿Se cumple por parte de todas las administraciones? No lo sé".

En efecto, la Ley de Publicidad y Comunicación Institucional de 2006 establece que "las campañas institucionales se ajustarán siempre a las exigencias derivadas de los principios de interés general, lealtad institucional, veracidad, transparencia, eficacia, responsabilidad y austeridad en el gasto". ¿Se cumple por parte de todas las administraciones? En absoluto, y el Gobierno es el primer incumplidor.

Al igual que sus predecesores, Sánchez despacha la publicidad institucional de forma tanto opaca como discrecional. En los 18 años de vida de esta ley, Moncloa jamás ha hecho público cuánto dinero ingresa a cada medio o grupo de comunicación en concepto de publicidad institucional, ni los criterios que se siguen para este reparto. Lo único que se publica cada año es un plan de medios, donde Moncloa indica cuántas campañas se van a realizar y por cuánto dinero. Posteriormente, otro informe detalla cuántas campañas se han ejecutado finalmente y a qué precio.

El Confidencial publica ahora, por primera vez, el importe y destinatarios de más de 6.900 pagos en publicidad institucional realizados desde el Gobierno de España en las dos etapas de Sánchez al frente del Ejecutivo. En total, este periódico ha tenido acceso a cómo se han repartido en detalle más de 190 millones de euros durante su mandato.

Dos años de lucha por la información

Esta información, que debería ser pública desde hace años, ha sido obtenida por este periódico gracias a sucesivas peticiones de Transparencia. Tras una solicitud remitida en 2022, Presidencia acordó inicialmente entregar la información detallada del reparto. Sin embargo, se limitó a compartir un enlace a esos mismos planes de medios que ya publica anualmente en su página web.

Este medio recurrió la resolución y el Consejo de Transparencia nos dio la razón. Casi un año más tarde, Moncloa reaccionó y abrió un poco la mano, pero solo ofreció un listado de qué medios habían recibido ingresos por publicidad institucional, sin indicar las cuantías que percibieron. La respuesta, al ser incompleta, nos obligó a realizar una nueva petición, otra vez con la resolución favorable del Consejo de Transparencia. Finalmente, Presidencia respondió y trasladó esta misma petición a los distintos ministerios para que dieran curso a la misma.

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Tras esto, vino un segundo año de recursos y reclamaciones al Consejo de Transparencia contra algunos ministerios. El ente volvió a dar la razón a este periódico en su intento de conocer cómo se había repartido una bolsa de dinero público que, durante el mandato de Sánchez, se ha presupuestado entre 62 y 158 millones de euros anuales.

En total, 628 millones entre 2018 —aunque el presupuesto de ese año corresponde al PP, que lo había aprobado antes de perder la moción de censura en mayo— y 2023. Pero no todo se acaba gastando. A falta de conocer cuánto se invirtió en 2023, en el lustro largo de Sánchez al frente del Gobierno se han adjudicado 240 millones en publicidad institucional, un 40% de lo presupuestado.

Tras muchos meses reclamando la información, conseguimos que 17 ministerios y varios organismos dependientes, como el CIS o la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (Aemps) revelaran, por primera vez, a qué medios de comunicación ha ido el dinero de cada campaña. Algunos, como Industria, Comercio y Turismo o Agricultura —uno de los ministerios que tradicionalmente más dinero invierte en publicidad institucional— ofrecieron un exhaustivo listado que llegaba hasta 2009. Otros, como Interior o Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, cubrieron el expediente con el curso 2022-23.

Solo cinco ministerios (Exteriores, Trabajo y Economía Social, Hacienda y Función Pública, Consumo, Política Territorial) y dos organismos dependientes (BOE, Agencia Española de Protección de Datos) se han negado a ofrecer datos sobre el paradero de su publicidad institucional, contraviniendo tanto la propia ley de Publicidad Institucional como las resoluciones del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Los ministerios de Yolanda Díaz y José Manuel Albares están en la parte baja de esta tabla, ya que tanto la ministra de Trabajo como el titular de Exteriores han sido amonestados varias veces por el CTBG por ocultar gastos.

En total, hemos logrado desvelar el destino de 190 millones de euros, casi el 80% del dinero repartido por el Gobierno de Pedro Sánchez en sus dos etapas.

La prensa

Eva Belmonte, directora de la Fundación Civio, explica que salvo "contadísimas excepciones y cuando no se usan directamente vías ilegales", el sistema consiste en contratar a una central de medios, que es la que se encarga del reparto. "Así, esa distribución ya no es pública, porque no se contrata a los medios directamente, y usan esa intermediaria también como tapadera a la transparencia". La central de medios devuelve su veredicto al gobierno, que decide en última instancia si lo altera en favor de uno o en perjuicio de otros.

Incluso ofreciendo a regañadientes estos datos inéditos hasta el momento, el Gobierno no pone fácil entender cómo reparte el maná de la publicidad institucional. Cada ministerio distribuye el dinero a su manera y no parecen existir criterios comunes. Mientras unos distinguen entre las partidas que van a parar a la versión en papel de un periódico y la digital, otros lo agrupan todo, suplementos incluidos, en un mismo epígrafe. Después de dos años de espera y muchos meses reclamando, llegaron semanas de trabajo ordenando y categorizando todas las líneas de gasto.

En el apartado dedicado a la prensa, ya sean periódicos de papel o digitales, El País lidera la clasificación con algo más de tres millones de euros percibidos bajo el mandato de Sánchez, entre 2019 y 2023. Por detrás se situaría El Mundo con 2,58 millones. Sin embargo, en ambos casos hay una partida de unos 2,2 millones de euros que muchos ministerios asignan a sus grupos, PRISA y Unidad Editorial. Es imposible saber qué parte de ambas corresponde a sus buques insignia —teóricamente, podrían incluso superar los cinco millones— por ello hemos optado por realizar esta clasificación empleando grupos editoriales y no cabeceras. En última instancia, el dinero acaba en las mismas cuentas.

El líder en este caso es Vocento, con casi siete millones de euros repartidos entre ABC, una docena larga de periódicos regionales como El Correo y varios suplementos o revistas. Por detrás se sitúa Unidad Editorial, con El Mundo, Marca o Expansión como principales beneficiarios, y en tercer lugar, PRISA.

De los datos se desprende cómo el soporte papel sigue pesando mucho aún en la inversión publicitaria del Gobierno, pese a la contracción en la venta de ejemplares. La diferencia en publicidad institucional entre los rotativos impresos y los 100% digitales resulta mucho más abultada que su distancia real en cuanto a difusión online. En 2022 y 2023, los dos años completos registrados por el medidor GfK Dam que el sector suele tomar como referencia, medios como El Español o El Confidencial estuvieron, en promedio, en la 3ª y 6ª posición del ranking, a menudo superando a periódicos tradicionales en la clasificación. Sin embargo, en el reparto de la publicidad institucional sigue observándose una brecha entre estos medios (u otros como OkDiario o eldiario.es) con los de papel. Salvando el gratuito 20minutos, que aún distribuye más de 100.000 copias, el liderazgo en los kioscos lo ostentan El País y La Vanguardia, con unos 50.000 ejemplares vendidos. El resto cae por debajo de los 40.000 periódicos, pero sigue siendo un soporte clave para la difusión de campañas.

Como ya contó este periódico en 2021, el Ministerio de Hacienda manejaba cuatro decenas de informes internos donde se desvelaba el nivel de impacto real que tiene la publicidad del Gobierno en la sociedad, cotejado a través de cada tipo de medio de comunicación.

Según estos estudios, la prensa de papel, a pesar de ser uno de los cuatro grandes receptores de esta inversión millonaria, era el medio en el que menos personas recordaban haber visto anuncios gubernamentales; de media, su impacto apenas llega al 5%, frente al 23% de la radio, el 27% de los medios en internet y el 83% de la televisión.

La radio

En el caso de la radio, el grupo PRISA se lleva una parte muy importante de la publicidad institucional. Su estandarte radiofónico, la Cadena Ser, ocupa el primer puesto, habiendo recibido 8,3 millones de euros entre 2018 y 2023. Es más del doble que lo que recibe la Cope, que está en segundo lugar con 4,1 millones de euros.

La Ser ha sido tradicionalmente la emisora más oída de España, pero en los últimos años la "cadena de los obispos" ha logrado recortar esa distancia desde el millón de oyentes en 2019 hasta los 545.000 que lograron en la 3ª oleada del EGM de 2022. Sin embargo, la publicidad parece repartirse con el mantra de aquella canción de ABBA: el ganador se lo lleva todo. O casi.

Por lo demás, la lista de perceptores se organiza de forma muy similar a la clasificación de radios más escuchadas. Las siguientes en el ranking del EGM, Onda Cero y la catalana RAC 1, se han llevado 3,3 millones y 823.000 euros respectivamente.

La otra gran baza de PRISA está en las radios temáticas, es decir musicales: Los 40 y Cadena Dial entran en el top cinco de mayores perceptores de publicidad institucional. Bajo el mandato de Sánchez, se llevaron 3,5 y 1,48 millones de euros. Por su parte, Cadena 100 (grupo Cope) ingresó 1,13 millones. Todas las demás radios temáticas, pese a presumir en ocasiones de audiencias superiores al millón de oyentes diarios, se quedan por debajo de los 500.000 euros ingresados en este periodo.

Al analizar los pagos realizados desde el Gobierno por grupos, el resultado es llamativo: de los 24,26 millones invertidos en publicidad institucional para radio entre 2018 y 2023, 15,75 millones han ido a parar a emisoras de PRISA o a su matriz, PRISA Radio, lo que supone un 64,9% o, dicho de otra forma, prácticamente dos de cada tres euros.

La televisión

Una de las conclusiones más evidentes de los datos facilitados por el Gobierno es el poder que sigue teniendo la televisión tradicional, pese a que todos los indicadores apuntan a que se encuentra en caída libre y cerró 2023 con el menor consumo de la historia. Si en lugar de por grupos mediáticos hacemos una clasificación por cadenas, Antena 3 y Telecinco, como buques insignias de estos grupos, resultan ser los mayores receptores con al menos 12,6 y 11,4 millones de euros entre 2018 y 2023. Por detrás de ellos se sitúa La Sexta, con 5,5 millones, y Cuatro, con 5,04 millones.

Como sucede con la prensa, las cifras son de mínimos y a esto hay que añadir otros 4,36 millones para Atresmedia y 3,91 para Mediaset, que los distintos ministerios han entregado sin desagregar por canal.

Haciendo la suma de los canales principales y los secundarios, en las dos últimas legislaturas —entre 2019 y 2023, ya que cuando accedió al poder en 2018 tras la moción de censura, estos planes ya estaban aprobados— los grupos televisivos que más publicidad institucional han recibido son Atresmedia, con más de 25 millones de euros, y Mediaset, con 24 millones.

No son medios, pero ingresan mucho

Entre los más de 1.500 medios y empresas receptoras de publicidad institucional analizados, destacan entre los primeros lugares dos clases de compañías ajenas al sector mediático. Las primeras son, por supuesto, las tecnológicas. Google recibió 6,63 millones de euros y Meta 7,23 de publicidad institucional gubernamental entre 2018 y 2023. Más que El País, la COPE o La Sexta.

Meta ha percibido estos ingresos principalmente a través de Facebook e Instagram, mientras que Google ha ingresado más del 90% a través de YouTube. En la lista también aparecen otras redes como Twitter (ahora X, con 1,29 millones) y TikTok, que ha promocionado publicidad institucional por valor de 768.441 euros. Telefónica ha percibido algo más de un millón de euros (1,03) por este concepto en los últimos años, principalmente por anuncios en Movistar+ y, por último, también aparece Twitch, la plataforma de streaming propiedad de Amazon, que se ha llevado un pellizco de 138.000 euros.

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Entre unos y otros, encontramos empresas que a simple vista no resultan tan conocidas para el ciudadano de a pie, pero que resultan cruciales para engrasar el reparto de fondos públicos. Se trata de las agencias comercializadoras de publicidad o AdTech. SunMedia y Delivery Media son las dos que más dinero han recibido del Gobierno. Lo que hacen es actuar como brókers de la publicidad institucional y repartirla, habitualmente, en periódicos locales o regionales. Delivery Media, que ha recibido casi dos millones en estas dos últimas legislaturas, trabaja con un centenar de medios locales, de La Tribuna de Cuenca al Diari de Manlleu, y va colocando las campañas en función de la temática, público objetivo o difusión del medio en cuestión.

Muchas de estas agencias AdTech están integradas dentro de los propios grupos editoriales. Por ejemplo, Henneo, editor del 20minutos, cuenta con Alayans y antes, con BlueMedia, que acabó absorbida por la primera. Esta empresa publicitaria recepciona la publicidad institucional y luego la distribuye por otros medios locales con los que tiene acuerdos. En este caso, no solo pertenecientes a su grupo, sino también a otros como Grupo Joly, Diario de Salamanca o El Progreso de Lugo.

Pulsa Media también está en el top 15 de mayores receptores de publicidad institucional. En su caso intermedia para clientes tan dispares como Walt Disney, Warner Bros, Paramount, NBC, Sony, Real Madrid TV, Mediapro o TRECE, la cadena de la Conferencia Episcopal.

Hay que aclarar que, de esos 190 millones invertidos en publicidad institucional desde el Gobierno, la cantidad que va a medios de comunicación o agencias es de 159 millones. El resto se reparte entre anuncios en salas de cine, gastos burocráticos, marketing o relaciones públicas, y publicidad exterior, la que vemos en marquesinas o en el metro.

Las "tapaderas a la transparencia"

En su entrevista en TVE, Sánchez aludió —sin dar nombres— a que muchos de esos digitales que le atacaban estaban sostenidos por "determinadas empresas" y financiados por gobiernos regionales y locales de PP y Vox.

Muchos de estos contratos, así como los presuntos tratos de favor a unos medios y no a otros, han trascendido gracias al periódico digital El Salto, que lleva tiempo siguiendo la pista al dinero público que va a los medios de comunicación mediante la publicidad institucional. Han señalado el trato favorable de administraciones como el Ayuntamiento de Madrid o la Junta de Castilla y León a ciertos portales digitales de tendencia derechista. Sin embargo, si estas revelaciones son posibles es porque estos gobiernos cumplieron con su compromiso de transparencia, algo de lo que el gobierno central no puede presumir.

Sabemos del trato de favor de Madrid a medios de derecha por cumplir con la transparencia, algo de lo que el Gobierno no puede presumir

Yago Álvarez, periodista y jefe de Economía en El Salto, explica que las administraciones suelen jugar la carta de la información privada. Consiste en no detallar cómo es el reparto de dinero a los diferentes medios, con la excusa de que es una empresa, contratada a tal efecto por la administración, la que se encarga de hacer este reparto. Revelar esos datos interferiría con una información privada de la mercantil.

Belmonte añade que desde Civio llevan años advirtiendo sobre los desmanes de la publicidad institucional, por ejemplo, "el uso de convenios que no lo son para dar dinero a medios por publicidad de forma camuflada, repartos sin tener en cuenta número de lectores ni target, autobombos ilegales, así como contratos hechos a medida para determinados medios".

Empresas públicas: doble de gasto y cero control

Pese a ser lo único que el Gobierno ha revelado y lo más exhaustivo que se ha publicado hasta el momento en nuestro país, los contratos desglosados aquí por El Confidencial están lejos de ofrecer una panorámica completa. Para empezar, hay ministerios que no han detallado a qué medios beneficiaron con sus inversiones publicitarias, otros que no desglosan algunas de sus campañas, dando una cifra de gasto total, y no todos ofrecen datos de los mismos años. Y después, todo lo relacionado con la publicidad comercial que realizan empresas públicas como Grupo Correos, Adif, Aena, Loterías y Apuestas del Estado o Navantia y que siguen otro cauce.

Desde 2009 hasta 2022, se han destinado 763 millones a publicidad institucional y más del doble, unos 1.553 millones de euros, para los anuncios de empresas públicas. De nuevo, se desconoce si estas han seguido criterios objetivables en la adjudicación o si han beneficiado más a unos medios o grupos que a otros.

A diferencia de la publicidad institucional, que está regulada por la citada ley, la publicidad comercial de las empresas públicas no tiene regulación. Por lo tanto, carece de mecanismos de control y transparencia.

Belmonte apunta que desde Civio llevan pidiendo muchos años que "se obligue por ley, ya sea en esta o en la de transparencia, a que todas las administraciones, también las empresas públicas, publiquen el reparto de medios, las razones para ese reparto y los informes finales de evaluación".

"No solo queremos saber a dónde va, sino lo más importante: si ha sido efectivo", añade. "Porque, pese a la mala fama de la publicidad institucional, debida, en parte con razón, a su abuso, el grueso va a campañas para prevenir accidentes de tráfico, contra la violencia machista, campañas contra incendios… y nos va mucho en que sean efectivas, que funcionen".

En respuesta a las demandas que el resto de grupos políticos realizaron durante su última comparecencia en el Pleno del Congreso de los Diputados, el presidente del Gobierno aseguró que "antes de que termine el verano" llevará a las Cortes un "paquete de medidas" para mejorar la calidad democrática. Sánchez no entró a desglosar si entre estas medidas habrá avances en cuanto a la transparencia que rodea a toda la publicidad institucional gestionada desde Moncloa. La información obtenida por El Confidencial y desglosada en este artículo —y otros que le seguirán— solo suponen una parte del pastel.

Queda por saber el paradero de los millones de euros ocultos aún en los libros de cuentas de los ministerios más refractarios a la transparencia. Entre ellos, el de Presidencia.

Metodología

La información disponible en este artículo ha sido obtenida mediante decenas de solicitudes de información pública, al amparo de la Ley de Transparencia, y sus respectivas reclamaciones, ante el incumplimiento de algunos departamentos del Ejecutivo. Ante una misma petición (el reparto entre cabeceras de la publicidad institucional), los ministerios han proporcionado diferentes grados de información. Para homogeneizar la documentación facilitada en distintos formatos y estructuras, solo se han incluido en la base de datos utilizada en este artículo los importes (con IVA) asignados a una cabecera determinada o a un grupo de comunicación en campañas ejecutadas entre 2018 y 2023.

No se han añadido aquellas campañas que no detallan el reparto entre los distintos medios beneficiados. Tampoco en las que la difusión de las creatividades, carteles, videos o mensajes se han realizado de manera exclusiva por las redes sociales y páginas oficiales de los distintos organismos, al no implicar ningún pago a un medio para su difusión.